武汉市水务局

编者按

恰逢中国水权交易所武汉交易服务中心重磅落地——作为中部首个区域水权交易平台，其打造“流域＋区域”联动格局的核心使命，与本文的实操经验不谋而合！文章深入剖析的跨区域交易机制、工业／农业用水权流转路径、全链条监管体系，正是武汉平台赋能水资源优化配置的关键参考。湖北江湖纵横，作为长江经济带核心省份，早已积累松滋－澧县跨省水权交易等实践成果。武汉平台的成立，不仅为这些本地探索提供了更规范的交易载体，文章中破解省际水权流转瓶颈的思路，更将助力湖北进一步打通水资源跨区域流动通道。

后续我们将持续聚焦武汉平台重点拓展的水生态价值转化、水保碳汇等创新领域，解锁更多水经济“点水成金”的路径，敬请期待！

用水权交易，让每一滴水都“活”起来

日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》（以下简称《意见》），明确将用水权纳入改革总盘子。

河海大学经济与金融学院副院长田贵良表示，《意见》明确了推进用水权市场化交易是提升水资源利用效率的关键举措，打破了水资源配置方式的传统认知。此前，多地对水资源政府行政配置与市场配置存在意见分歧，对推进用水权交易、发展用水权市场的重要性认识不足，甚至担心用水权指标的炒作、垄断、囤积等风险。而《意见》的出台，在政府行政配置外，形成了用水权市场化配置的共识。

从试点探索到制度成形

我国用水权交易市场的探索与发展，有着清晰的演进脉络。2014年7月，水利部选取7个省（自治区）启动全国水权试点，探索开展水资源使用权确权、交易流转和制度建设。

2016年，水利部印发《水权交易管理暂行办法》，为用水权改革提供了制度支撑。此后，水利部和北京市政府联合发起组建中国水权交易所，交易平台建设开始逐步规范。

2022年，中共中央、国务院印发《关于加快建设全国统一大市场的意见》，首次提出了“全国统一的用水权交易市场”的概念。我国用水权改革获得最高决策层面的推动。当年8月，水利部、国家发展改革委和财政部联合印发《关于推进用水权改革的指导意见》，对用水权改革工作作出总体安排和部署。

2024年1月，水利部印发《用水权交易管理规则（试行）》，为加快建立归属清晰、权责明确、监管有效的用水权交易制度体系提供了遵循。

随着我国推进水权改革的力度不断加大，用水权交易的市场规则和制度体系正在加快构建。

中央财经大学绿色金融国际研究院研究员何宇轩告诉《环境经济》，此次《意见》针对用水权交易市场的完善、用水权分配制度的优化、交易范围和类型的调整、交易制度的健全以及基础能力建设的加强等方面，提出了全面且系统性的新要求。

田贵良进一步补充说，在制度层面，强调用水权制度与其他水资源管理制度的衔接。用水权交易制度作为市场化配置水资源的一种手段，并非另起炉灶，而是要与现行的水资源行政管理制度相衔接，发挥有为政府、有效市场的协同作用，形成水资源配置“两手发力”的状态。

初始分配环节上，明确提出探索实行用水权有偿出让。这是《意见》中的一个关键突破，也是破除用水权改革制度障碍的关键举措。长期以来，初始分配环节用水权是无偿取得的，取用水户倾向于夸大用水需求，使得取水许可证上的许可水量可能远大于实际需求，造成“批大用小”“批多用少”现象广泛存在，很多取水权处于闲置状态、取用水户“空占指标”，既造成了浪费，也给取水许可管理带来了严重障碍。推动用水权有偿出让，实质上是引入“价格杠杆”提高初始分配效率，在水资源严重短缺和超载地区探索用水权初始分配由“无偿配置”改为“有偿出让”，以此体现用水权的价值属性，让持有用水权承担一定的成本和代价，促使用水户按实际需求申请用水权。

交易范围上，用水权交易种类得到丰富让市场更具活力。在区域水权交易方面，积极探索和规范推进在黄河等重点流域跨省级行政区域开展用水权交易；在取水权交易方面，推动工业企业、灌区加强节水改造，支持结余水量参与用水权市场交易；在基于水权交易的节水工程融资方面，鼓励社会资本通过参与节水灌溉等节水工程建设运营并转让节约水量的用水权获得合理收益；在非常规水交易方面，因地制宜推进再生水、集蓄雨水、海水淡化水、矿坑（井）水、微咸水等非常规水交易，健全相关制度。

同时，在健全用水权交易制度中，交易平台、交易规则、储备调节、价格机制和监管力度等关键环节也得到明确。

破解惜售与分利难题

《意见》明确，积极探索和规范推进在黄河等重点流域跨省级行政区域开展用水权交易。那么，当前跨省级行政区域开展用水权交易面临哪些难题？

田贵良点出核心矛盾，在黄河等重点流域跨省级行政区域开展用水权交易，最大的挑战在于转让用水权的省份对自身发展利益的关注远高于用水权交易的收益。

“黄河流域水资源短缺，各省份对分配给自己的用水权特别重视，区域用水权的多少直接决定了当地经济社会的发展空间。”田贵良解释称，如果转让用水权，这一省份可能向外传递出用水权比较富足的信号，这会使其日后在向流域管理机构争取相关用水利益时处于被动地位。而且，通过节约得到的富余水权指标一旦用于转让，是否会导致流域管理机构在下一年度核减取用水指标，这是跨省（自治区、直辖市）水权交易转让方最大的顾虑。

在田贵良看来，出于对本省份用水权益的保护，相较于转让用水权带来的有限收益，即便有富余用水权的省份，也会“财不外露”，不愿参与跨省（自治区、直辖市）用水权交易，这就形成了黄河等重点流域跨省级行政区域用水权交易中转让方的惜售现象。

何宇轩则从历史维度进行剖析，当前最大的挑战在于水权分配机制尚未理顺。目前，黄河仍沿用1987年国务院批准通过的《关于黄河可供水量分配方案报告的通知》（即“八七分水”方案）进行水资源分配。这一方案制定时，黄河上游地区经济尚不发达，青海、甘肃等所获水量相对较少。随着沿黄九省份经济结构调整、第一产业比重下降，继续以农业灌溉为主要依据进行分水，已难以满足当前高质量发展的需求。因此，社会各界呼吁对“八七分水”方案进行优化调整。但部分省份担心在当前体制下出让结余水权可能会对未来分水格局产生不利影响，普遍采取观望态度，导致目前跨省级行政区域用水权交易规模较小，难以形成市场气候，制约了用水权交易市场的推进。

田贵良直言，要建立流域跨省级行政区域用水权交易的长效机制，激励更多省份愿意将节约的富余水权转让给其他省份，打破省际间用水权惜售现象，需要持续深化用水权改革。其中，最为关键的是充分实现转让方的用水权收益，让交易价格完整准确地反映用水权的真实价值。建立交易价格的市场化形成机制，增强用水权转让方的获得感，是促进流域跨省级行政区域用水权交易市场健康长效发展的重中之重。

企业从被动节水到主动交易

用水权市场的活力，离不开工业企业的深度参与。

何宇轩坦言，工业企业参与用水权交易主要通过取水权交易模式，具体是指获得取水权的单位或者个人，通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可有效期和取水限额内向符合条件的其他单位或者个人有偿转让相应取水权的水权交易。

“工业企业如果作为取水权交易的转让方，应当向其原取水审批机关提出申请。”何宇轩介绍，申请材料应当包括取水许可证副本、交易水量、交易期限、转让方采取措施节约水资源情况、已有和拟建计量监测设施、对公共利益和利害关系人合法权益的影响及补偿措施。转让申请经原取水审批机关批准后，转让方可以与受让方通过水权交易平台或者直接签订取水权交易协议，协议内容应当包括交易量、交易期限、受让方取水地点和取水用途、交易价格、违约责任、争议解决办法等。

工业企业参与交易后，在用水管理、成本控制、绿色转型等方面能够取得一定成效。何宇轩介绍，一是用水管理更加精细化，无论作为转让方还是受让方，工业企业均根据生产计划更加精确测算实际用水需求，结合用水权交易灵活配置水资源，以实现用水结构的优化和经济效益的提升。二是在成本控制方面，转让方为获得可交易的水权额度，通常会将水权纳入企业资源资产的管理体系，推动节水管理制度化；受让方则通过市场化交易满足自身用水需求，相较于自建供水系统，取水权的交易能够有效降低整体用水成本。三是除单独购置节水装备的选择外，企业在进行装备换新和技术改造时更倾向于节水型产品与工艺，推动自身生产方式绿色转型。

但这简单的交易背后，是企业用水逻辑的重塑。田贵良总结道，用水权交易挖掘了水资源市场价值，激发了企业节水内生动力，优化了水资源配置，全力破解了水资源短缺“瓶颈”，水权转让方在做好节约用水的同时，也通过水权交易费为企业带来一定收益，进一步促进企业节水积极性，推动节水工作开展，为促进节水工作起到良好示范作用。

作为受让方，企业花费大量资金购买用水权，也是一项实实在在的成本支出，而且可能还面临买不到长期稳定用水权的情形，这也倒逼企业节水改造，加大水资源循环利用，从而也从用水端提高了水资源利用效率。

农业节水的“最后一公里”突破

作为农业用水的核心主体，灌区的参与是用水权市场下沉的关键。《意见》明确，灌区加强节水改造，支持结余水量参与用水权市场交易。

然而，现实挑战不容忽视。

何宇轩告诉记者，灌溉用户在参与水权交易过程中面临多重困难。一是小微交易缺乏规模效应，议价能力较弱且信息不对称，导致定价缺乏合理性。以2024年全年为例，灌溉用户水权交易笔数占比高达88％，但仅贡献了6.5％的成交量，同时交易总额以及交易单价也远低于区域水权交易和取水权交易，平均单价仅为0.07元／立方米。二是基础设施薄弱，部分灌区尚未实现用水户分户计量，且水量统计仍较为粗放，农户数量众多，分布广泛，水权归属分散，难以实现用水权的精准确权和水量核算。三是灌区主体参与度不够，除少部分计量条件完善的地区，如河北、甘肃张掖可直接确权至农户以外，大部分地区将水权确权到集体，再按比例分配给农户，因此农户通常仅作为用水户间接参与交易，参与方式以响应为主，缺乏主动性与持续性。

田贵良则直指核心，资金是当前面临的最大障碍。灌区若要参与用水权交易，必须进行现代化灌区或高效节水灌溉工程的建设，而这无疑需要巨额投资。此外，如果灌区节约的水资源继续转让给其他灌区或农户，鉴于农业用水权交易价格普遍偏低，难以体现水资源的稀缺性，这将不可避免地导致灌区在用水权交易上的动力严重不足。

“为了提高灌区节水积极性，必须增大灌区节水向用水效益更高的工业企业转移。”田贵良表示，这其中涉及用水权的跨行业转让，最高效的模式是大力发展用水权市场化收储交易机制，采用“合同节水＋水权交易”的模式，即由灌区授权一个节水企业特许经营，帮助灌区实现高效节水灌溉工程建设，根据“谁投资、谁受益”的原则，灌区节约的用水权归节水企业，节水企业再在用水权交易市场上将这部分用水权转让出去，所取得的用水权转让收入作为节水企业的收益来源，从而回补节水灌溉工程的投资，并获得一定的盈利。

宁夏回族自治区吴忠市利通区的实践提供了范本。2023年，利通区政府委托宁夏水发集团有限公司（以下简称宁夏水发集团，现已与宁夏水投集团合并为宁夏水务集团）为特许经营方，探索推进“投融建管服”一体化模式，有效破解现代化灌区“谁来投”“谁来管”“钱咋融”以及“有人建无人管”等一系列难题。当年利通区通过管理实现节水300余万立方米，水费收缴率提高至99％。

在农业灌溉用水权确权、高效节灌工程建设和信息化工程建设的基础上，宁夏水发集团联合宁夏回族自治区水利厅、国家开发银行委托河海大学研究团队，以利通区为试点，开展用水权市场化收储与交易机制研究，深挖用水权金融属性，逐步打破行业和地域限制。

此外，何宇轩建议，加快推进基层初始水权确权，构建适应地方实际的农业水权确权制度体系；加强输水、计量等关键基础设施建设，提升水权管理的技术支撑能力；健全相关法律法规体系，明确用水权属和交易规则，切实保障农户等实际用水主体的合法权益。

为市场护航的“安全网”

用水权交易的健康运行，离不开全链条监管体系的支撑。目前，用水权交易已经初步实现了全过程监管。

何宇轩告诉记者，在事前监管上，不具备监测计量条件的，造成或加剧水资源超载的，挤占居民生活用水、农田灌溉合理用水和基本生态用水的，受让方为国家产业政策限制类和淘汰类目录内的建设项目的，交易主体存在取用水严重失信行为的，明确禁止进行用水权交易。此外，在黄河流域的跨省级交易中，还规定了下游省份向上游省份进行用水权转让的，只能分段实施，在黄河流域同一河段内进行，且应在交易前对交易可能产生的生态环境不利影响进行充分论证，经黄河水利委员会同意后方可开展交易。

在事中监管层面，中国水权交易所对交易活动进行监督管理，对违规违约事件、制造市场风险的交易行为进行监督管理；各级水行政主管部门、流域管理机构对取用水监测计量条件、实际用水状况、生态影响等，适时组织开展检查和评估，并进行信息披露。

在事后监管方面，各级水行政主管部门、流域管理机构，对交易监管情况应形成监管报告，并按规定通过全国水权交易系统定期报送，交易平台同时定期向具有管辖权的水行政主管部门、流域管理机构、金融监管部门报告交易及平台运行情况。

在技术手段方面，水资源监测体系建设有力推进，我国通过实施《全国水资源监测体系建设总体工作方案（2024—2027年）》以及按照《取水计量技术导则》（GB／T28714－2023）要求，已取得了一定进展，初步建成了覆盖重点水资源的监测网络，为用水权交易全过程及生态影响的监管提供了坚实支撑。

例如，河北省水利厅打造的河北省水资源和节水管理综合业务平台，通过在全省河湖沿线布设高解析度智能摄像头，实现对全省重点河流、湖泊、水库、蓄滞洪区、防汛调度重要枢纽、南水北调输配水线路的不间断实时视频监测和要素提取；完成农灌机井的电子标识建设和电力计量信息关联建档，建成10686处全自动化以电折水系数典型监测站点，实现全省农灌地下水用水量月频全量汇算。同时，依托全国水资源管理信息系统，整合用水权交易相关数据，构建了集交易信息发布、过程监管、数据共享于一体的信息化平台——全国水权交易信息公开平台，为事前审批、事中监督、事后评估提供了数据支撑。

何宇轩表示，为确保监管的全面性和有效性，要强化跨部门、跨区域的协同监管机制，推动水利、生态环境、市场监管、金融等部门建立信息共享通道，实现取用水数据、生态环境监测数据、交易信用数据等的实时互通。同时，通过全国水权交易信息公开平台及时发布交易主体、交易量、价格、监管结果等信息，保障公众的知情权和监督权；引入行业协会、科研机构等第三方组织参与监管评估，对交易的节水效果、生态效益进行独立核算，形成政府监管与社会监督的良性互动。

从政策破冰到市场成形，从跨区交易到企业农户的积极参与，用水权交易正以“市场化”为笔，绘制我国水资源配置的蓝图。当每一滴水都能通过市场机制流向最高效的用途，当节水行为能转化为实实在在的经济收益，节水型社会的建设便有了可持续的内生动力，而这，正是破解水资源短缺瓶颈的关键所在。

（转载自《环境经济》2025年第17期）